Kunnanhallitus, kokous 14.12.2020

Pöytäkirja on tarkastettu

§ 252 Lausunto Turun hallinto-oikeudelle / poikkeamispäätös

RUSDno-2020-586

Valmistelija

  • Niko Paloposki, rakennustarkastaja, niko.paloposki@rusko.fi

Perustelut

lausuntopyynnön päivämäärä 24.11.2020
diaarinumero: 20358/03.04.04.04.16/2020

Turun hallinto-oikeus pyytää kunnanhallituksen lausuntoa valituksesta, joka on tehty Ruskon kunnanhallituksen päätöksestä 5.10.2020 § 182.

Leena Posio on valittanut Ruskon kunnanhallituksen kielteisestä poikkeamispäätöksestä.

Lausunto ja asiakirjat on pyydetty toimittamaan 28.12.2020 mennessä. Lisäksi on pyydetty ilmoittamaan asiasta tarvittaessa lisätietoja antavan henkilön nimi ja yhteystiedot.

Valitus on esityslistan oheismateriaalina.

Ehdotus

Esittelijä

  • Kari Lehtinen, Kunnanjohtaja, kari.lehtinen@rusko.fi

Ruskon kunnanhallitus antaa Turun hallinto-oikeudelle seuraavan lausunnon:

Valittajan vaatimuksena on ollut, että kunnanhallituksen päätös kumotaan ja Ruskon kunta velvoitetaan maksamaan valittajalle oikeudenkäynnistä aiheutuneet kohtuulliset kulut.

Valituksessa perustellaan, että Havumäen kiinteistö (704-406-1-278) on M-alueella ja se on metsää, joka rajoittuu yhdeltä sivulta jokeen ja kiinteistölle on rakennettu tie. Rakentaminen sijoittuisi maisemallisesti hyvin näkymättömään paikkaan metsäsaarekkeen taakse ja kunnan viemäriverkosto ulottuu kiinteistön välittömään läheisyyteen. Valittaja huomauttaa, että alueelle on myönnetty lupia huomattavasti merkittävämpään ja maisemallisesti näkyvämpiin rakennuksiin. Luvan hakemiseksi on tiedusteltu menettelyohjeita kunnasta. Valituksen mukaan hanke ei aiheuta haittaa kaavoitukselle ja kunta on myöntänyt lupia omakotitaloihin läheiselle yleiskaavan MU-alueelle, joten tasapuolisuuden nimissä 80 m²:n vapaa-ajan asunnolle tulisi myöntää lupa. Hanke ei myöskään vaikuttaisi valmisteltavana olevaan vaihemaakuntakaavaan sen virkistysaluemerkintä huomioiden. Valittajan mukaan lähinaapurissa on asutusta ja suuri lypsykarjatila eikä suojeltuja rakennuksia, vaan ainoastaan uusia elinkeinoa tai asumista palvelevia rakennuksia, joten rakennuspaikan sijainti metsäsaarekkeessa ei vaikeuta luonnonsuojelun tavoitteiden toteuttamista tai aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Haettu rakennuspaikka poikkeaa metsäisyydellään Ruskonjoen rantavyöhykkeestä.

Valituksen mukaan päätöksessä ei ole tuotu esille hanketta tukevia seikkoja ja perustelut perustuvat virheellisen lainsoveltamisen lisäksi virheellisiin tietoihin. Valittajan mukaan kiinteistölle on haettu rakennusoikeus vuonna 1987, kun kiinteistö on lohkottu ja heidän mielestä rakennuksen käyttötarkoitus on vaikuttanut hakemuksen käsittelyyn ja rantaviiva-kriteeriin perustuva tarkastelu tulisi tehdä niin, että lohkomisen jälkeen kantatilalla suoritettu rakentaminen ei vaikuta erilliseksi kiinteistöksi muodostetun määräalan rakentamisoikeuteen. Valittajan mukaan hakemukseen olisi suhtauduttu normaalia tiukemmin, koska naapuritkaan eivät ole esittäneet hankkeesta huomautuksia.

Hakemuksen käsittelyssä on tutkittu aluetta koskevat kaavoitukselliset asiat ja maankäyttö. Yleiskaavan osalta haettu rakennuspaikka sijaitsee Ruskon yleiskaavan (1997) lentokentän vaikutusalueella, joka Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätöksellä (23.7.1997, 673AL) jätettiin vahvistamatta (liite 1). Yleiskaavassa kyseinen kiinteistö oli puoliksi merkitty MY/s -alueeksi, rannan puolelta (maa- ja metsätalousalue, jolla ympäristö säilytetään rakentamattomana) ja itäosa M -alueeksi (maa- ja metsätalousalue, alueella sallitaan maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen sekä haja-asutusluonteinen omakotirakentaminen). Ruskonjoen rannat on merkitty vastaavalla MY/s - merkinnällä niiltä osin missä kaava tuli lainvoimaiseksi, kuten haetun rakennuspaikan vastarannalla (liite 1).

Alueelle ollaan laatimassa Ruskon eteläosan osayleiskaavaa (Turun lentoaseman ympäristön osayleiskaava)(liite 2). Luonnoksessa kyseinen kiinteistö on merkitty MY -alueeksi (maa- ja metsätalousalue, jolla on ympäristöarvoja). Kaavaehdotus on tällä hetkellä valmisteilla. Kiinteistön sijainti metsäsaarekkeessa ja ympäröivä maisema on huomioitu kunnanhallituksen päätöksenteossa. Päätöksen oheismateriaalina on ollut kuvat ympäristöstä ja aluetta koskevista kaavoista (liite 3). Valittajan kiinteistö sijaitsee metsäsaarekkeessa, kuten valituksessa useaan kertaan mainitaan ja se on merkitty oheismateriaalina olleeseen kuvaan. Vaihemaakuntakaavan virkistysalue -merkintä esitetään valituksessa merkittävänä hanketta epäävänä seikkana (liite 3), mutta se on vain osa alueeseen vaikuttavaa kaavoituksellista tilannetta. Maakuntakaavan merkinnät ja rajaukset ovat laajemman asianosaisten kuulemisen ja niiden käyttötarkoituksien sekä aluevarausten mukaisia, joten kaikki maakuntakaavan merkinnät eivät ole erikseen kunnan hyväksymiä, vaan niitä tuodaan myös maakunnallisesti vaikuttavien esim. ympäristölupien sekä johtovarausten kautta.

Liitteenä on ilmakuva alueesta (liite 4), jossa näkyy, että rantavyöhykkeen rakennuskantaan sijoittuu vain vanha maatilakeskus. Vaikka valituksessa vedotaan, että rakennus ei sijoittuisi vahvistamattoman yleiskaavan rannan suojavyöhykkeelle niin se kuitenkin sijoittuu rantavyöhykkeelle ja rakentaminen tulisi vaikuttamaan myös rannan maisemaan ja ympäristöön. Vesistön ranta-alueeseen kuuluvalla rantavyöhykkeellä tarkoitetaan MRL 72.1 §:ssä rannan läheisyydessä olevaa vesistöön rajoittuvaa vyöhykettä, jonka luonnonolosuhteisiin vesistön vaikutus ulottuu, joka maisemallisesti mielletään rantaan kuuluvaksi, tai jolle kohdistuu erilaisia rantaa hyödyntäviä maankäyttötarpeita. Rantavyöhykkeen leveys vaihtelee maaston muodoista, kasvillisuudesta ja muista olosuhteista riippuen. Tältä osin merkitystä on esim. vesistön biologisilla vaikutuksilla sekä maaston muodoilla ja rannan kasvillisuudella. Lain perustelujen (HE 79/1996 vp, s. 53) mukaan rannan rajautuessa avoimeen pelto- ja niittymaisemaan rantavyöhyke on yleensä merkittävästi leveämpi kuin metsäisellä rannalla. Tässä tapauksessa ranta on pääosin pelto- ja niittymaisemaa sekä laidunta, kyseistä pientä metsäsaareketta lukuun ottamatta. Rantavyöhykkeen on lain perusteluissa yleensä katsottu ulottuvan noin 100 metrin etäisyydelle, mutta ei kuitenkaan missään pidemmälle kuin 200 metrin päähän keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta. Arvioinnissa on myös otettava huomioon rantavyöhykesääntelyn ensisijainen tarkoitus, joka liittyy rannan luonnonsuojelu- ja virkistyskäyttöarvojen turvaamiseen. Rantavyöhykkeelle aiottu rakentaminen kuuluu aina rantasuunnittelun piiriin riippumatta siitä, onko vyöhykkeelle aiemmin rakennettu tai siitä, mihin tarkoitukseen sitä mahdollisesti aiemmin on rakennettu.

Valituksessa vedotaan siihen, että lähialueelle on rakennettu omakotitaloja ja elinkeinotoimintaan liittyviä rakennuksia, joten vapaa-ajan asunnon rakentaminen ei voi olla liian merkitsevää rakentamista. Rantavyöhykkeellä sijaitsee vain aiemmin mainittu Lähteenmäen emätilan päärakennus (rakennettu 1856) ja siihen liittyvät maatalouden talousrakennukset. Tilan lähivuosien (2011-2018) rakentamisessa toimintaa on laajennettu ja tilan laajennukset ovat sijoittuneet kauemmas rannasta, pääasiassa tilakeskuksen takana olevalle metsäiselle alueelle. Haettua rakennuspaikkaa lähimpänä sijaitsevat omakotitalot ovat itäpuolella metsässä, rantavyöhykkeen ulkopuolella. Ne sijaitsevat n. 220-290 metrin etäisyydellä rantaviivasta (liite 5). Myönnettyjen lupien suhteen, maatilaa lukuun ottamatta, lähimpänä rantaviivaa sijaitsee joen toisella puolella oleva sähkömuuntamo (liite 5), n. 75 m etäisyydellä rantaviivasta. Juuri tämän rakennuspaikan osalta ei olisi vaikuttanut se, että kyseessä olisi ollut vapaa-ajan asunto tai yhden asunnon talo.

Hakija on kysynyt luvan hakemiseen tarvittavista liitteistä ja hänet on ohjattu lupahakemuksen tekemiseen joko paperilomakkeilla tai sähköisesti. Tarvittaviin naapurien kuulemisiin hakija on todennut, että kunta suorittaa ne. Valittaja on hakenut lupaa sähköisen Lupapiste -palvelun kautta. Rantaviivan muuntaminen ja kaavalliset selvitykset on tehty vasta sitten, kun lupa on tullut vireille. Luvan mahdollisesta myöntämisestä/kieltämisestä ei ole tiedotettu ennen kuin hakemuksen perusteet on tutkittu, koska lupaharkintaan vaikuttaa useampi asia tieoikeuden ja yhdyskuntatekniikan lisäksi. Hakijalta on kysytty mm. tieoikeudesta, jota koskeva kartta on sitten lisätty rakennusvalvonnan kautta (liite 6). Tieoikeus pelkästään ei kuitenkaan merkitse rakennuspaikaksi soveltumista, koska tieoikeus muodostetaan kaikille kiinteistöille. Kyseinen oikeus on merkitty 2020, kun Maanmittauslaitos on suorittanut alueellisia yksityistietoimituksia.

Rakennusjärjestyksen (liite 7) mukaan haja-asutusalueen rakennuspaikaksi katsottavalla alueella on rakennusoikeus, joka on 10 % pinta-alasta. Päätöksessä on sallittu kerrosala kirjaantunut virheellisesti (7150 m²), sallittu kerrosala olisi siis 715 m², jos kiinteistö katsottaisiin rakennuspaikaksi soveltuvaksi. Kiinteistölle ei ole haettu aiempia lupia, joissa se olisi katsottu rakennuspaikaksi. Alue ei ole merkitty suunnittelutarvealueeksi Ruskon kunnan rakennusjärjestyksessä, mutta se on merkitty ranta-alueeksi. Rakennusjärjestyksen mukaan rakennettaessa ranta-alueille tulee erityistä huomiota kiinnittää rakennuspaikan rakennuskelpoisuuteen, rakennusten korkeusasemaan, muotoon, ulkomateriaaleihin ja väritykseen. Rakennuspaikalla tulee rantavyöhykkeen kasvillisuus pääosin säilyttää ja vain harventaminen on sallittua. Hujalantieltä Raision rajalle jatkuvalla Ruskonjoen rantavyöhykkeellä ei ole muita vapaa-ajan käytössä olevia rakennuspaikkoja. Rantavyöhykkeellä sijaitsee vain aiemmin mainittu Lähteenmäen emätilan päärakennus (rakennettu 1856) talousrakennuksineen ja tilan Nissi (RN:o 9:5) päärakennus (rakennettu 1912) talousrakennuksineen. Muilta osin ranta-alueet ovat maatalouden viljely- ja laidunkäytössä. Päätöksessä on myös mainittu, että suunnitellun rakennuspaikan tieyhteys tulisi Lähteenmäentieltä kiinteistön RN:o 1:240 (Lähteenmäen pumppaamo) tiealueen ja kiinteistön RN:o 1:297 (Lähteenmäki) peltoalueen kautta. Näin ollen rakentaminen muuttaisi Ruskonjoen rantavyöhykettä, joka on kaavoituksessa pyritty säilyttämään avoimena peltomaisemana ja Lähteenmäen alueella kulkevaan jokilaaksoon ei ole sijoitettu vapaa-ajan asutusta. Joen vastaranta on myös rakentamatonta aluetta.

Valituksessa on todettu, että rantaviiva-kriteeriin perustuva rakennusoikeuden laskentatapa ja emätilan lohkomisen soveltaminen hylkäysperusteena vaikuttaa mielivaltaiselta. Kaavoituksessa ja sitä koskevassa oikeuskäytännössä ranta-alueiden maanomistajien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi on vakiintunut ns. emäkiinteistötarkastelu. Sama koskee myös poikkeamismenettelyä, koska poikkeamisen tulee tapahtua kaavoitusta koskevilla ehdoilla (MRL 171.2 §:n 1 kohta). Menettely tarkoittaa, että kiinteistöjuoksutuksessa palataan taaksepäin johonkin ajankohtaan ja selvitetään kuinka paljon tuolloin voimassa olleista emäkiinteistöistä on erotettu itsenäisiä tiloja ja kuinka monta rakennusoikeutta emätilan ranta-alueilla on käytetty muunnettua rantaviivakilometriä kohti. Emätilatarkastelun tarpeellisuuteen on otettu kantaa vuosikirjaratkaisussa KHO 2014:2. Tämän vuoksi myös tässä käsittelyssä on tehty emätilatarkastelu, jossa on selvitetty muodostetut kiinteistöt.

Alun perin kaavoituksessa käyttöön otettu rantaviivan muuntaminen (liite 3) on muodostunut vakiintuneeksi menettelyksi myös poikkeamismenettelyssä. Tämä johtuu siitä, että rantaviivan muuntamisella on vaikutusta kaavassa osoitettavien rakennusoikeuksien määrään todellista rantaviivakilometriä kohti, ja toimenpide on suoritettava myös poikkeamisen yhteydessä, jotta poikkeamisella ei vaarannettaisi mahdollisuutta laatia lain sisältövaatimukset täyttävä kaava. Haetulla rakennuspaikalla ei ole oikeusvaikutteista rakentamista suoraan ohjaavaa yleiskaavaa tai ranta-asemakaavaa. Rantaviivan muuntamisesta ei säädetä laissa, mutta vakiintuneen kaavoitus- ja poikkeamiskäytännön sekä oikeuskäytännön kautta asia on muodostunut siinä määrin velvoittavaksi, että rantaviiva tulee muuntaa ainakin jollain tavoin, jotta voitaisiin arvioida kaavan rakentamistehokkuutta suhteessa kaavoitusalueen todellisiin rakentamismahdollisuuksiin. Rantaviivan muuntamisen tarve ja tarkoitusperät ilmenevät vuosikirjaratkaisussa KHO 2013:91 esitetystä. Ratkaisussa oli kysymys rantaosayleiskaavasta, mutta siinä todetut näkökohdat rantaviivan muuntamisen tarkoitusperistä ja tarpeellisuudesta koskevat MRL 73 §:n säännökset huomioon ottaen myös ranta-asemakaavaa samoin kuin nykyisen 171.2 §:n 1 kohdan säännösten nojalla poikkeamismenettelyä.

KHO:n päätöksen perustelujen nojalla voitaneenkin katsoa, että jos rantaviivan muuntamista ei ole suoritettu millään tavoin, kaavan ja poikkeamisluvan valmistelu olisi tehty puutteellisesti. Rantaviivan yleiseksi muuntamismenettelyksi on muodostunut niin sanottu Etelä-Savon malli, joka on esitetty ensimmäisen kerran Etelä-Savon seutukaavan 3. vaiheen kaavaselostuksessa vuonna 1985. Sittemmin siinä esitetty rantaviivan muuntamismalli on saanut valtakunnallisesti vakiintuneen ja myös oikeuskäytännössä tunnustetun aseman. Etelä-Savon mallissa vesistön vastaranta otetaan huomioon siten, että alle 100 metriä leveillä vesiosuuksilla (joet, salmet, lahdet) rantaviiva muunnetaan kertoimella 0,25 (eli yksi kilometri luonnollista rantaviivaa tuottaa muunnettua rantaviivaa 250 metriä), vastarannan ollessa 100 - 200 metrin etäisyydellä kerroin on 0,5 ja 200 - 300 etäisyydellä kerroin on 0,75. Alle 50 metrin levyiset niemet ja kannakset eivät tuota rantaviivaa koska näillä alueilla rakentamista ei voida sijoittaa riittävän kauaksi rannasta. Alueen ollessa 50 - 100 metriä leveä kerroin on 0,5 ja 100 - 150 metriä leveillä alueilla 0,75.

Emätilalle kuuluneen rantaviivan luonnollinen pituus on noin 1440 metriä. Muodostetulla piha- ja niittyalueella on noin 220 metriä rantaviivaa ja haetulla rakennuspaikalla noin 95 metriä. Muilta osin ranta on pelto- ja niittyalueita. Vanha ja haettu rakennuspaikka huomioiden rakennettua rantaviivaa tulisi noin 22 %. Ruskonjoki on emätilasta muodostettujen kiinteistöjen kohdalla noin 30-100 metriä leveä. Poikkeamisessa vakiintuneen menettelyn mukaisesti rantaviiva on muunnettava kapeilla vesistöosuuksilla vastaamaan alueen todellisia rakentamismahdollisuuksia, jolloin vastarannan ollessa alle 100 metrin etäisyydellä käytetään muuntokerrointa 0,25. Näin menetellen Lähteenmäen emätilan rantaviivan muunnetuksi pituudeksi on saatu tämän pykälän oheismateriaalina olevasta kartasta ilmenevällä tavalla noin 360 m. Emätila on käyttänyt yhden rantarakennusoikeuden, joka merkitsee noin 2,78 rakennusoikeutta muunnettua rantaviivakilometriä kohti. Hakemuksen hyväksyminen nostaisi rakentamistehokkuuden noin viiteen ja puoleen (5,6 rakennusoikeutta). Poikkeamismenettelyssä on vakiintuneesti noudatettu ns. varovaisuusperiaatetta, joka tarkoittaa, että poikkeamisluvalla ei voida sallia emätilalle niin korkeaa mitoitusta, mihin kaavalla ehkä voitaisiin päästä, vaan poikkeamisen jälkeen on vielä jäätävä ns. kaavoitusvaraa. KHO:n ratkaisun (2013:110) pohjalta on todettu, että nykyisin rantaosayleiskaavoissa parhaiten rakentamiseen soveltuvat rannanosuudet mitoitetaan 5-7 rakennusoikeudeksi muunnettua rantaviivaa kohti. Varovaisuusperiaatteesta johtuen poikkeamisluvalla ei voida hyväksyä niin korkeaa mitoitusta kuin kaavassa ja tavanomaista onkin, että poikkeamistoimiluvin emätilan rakentamistehokkuuden maksimin on saattanut muodostaa noin 5 rakennusoikeutta / muunnettu rantaviivakilometri.

Edellä olevin perusteluin Ruskon kunnanhallitus toteaa, että kunnanhallituksen 5.10.2020 § 182 mukaisen päätöksen muuttamiselle ei ole perusteita. Poikkeamispäätöstä koskeva alue sijaitsee kaavoituksellisesti keskeneräisellä paikalla ja uuden rakennuspaikan muodostaminen aiheuttaisi haitallisia ympäristövaikutuksia maisemallisesti sekä rakennuspaikan sijoittumisen kannalta. Myös maakuntakaavan määräykset hankaloittavat loma-asumisen sijoittumista kyseiselle paikalle.

Lausunnon liitteenä ovat seuraavat asiakirjat:

  1. Ruskon yleiskaava -ote ja määräykset, vahvistamatta jätetyn alueen kartta
  2. Ruskon eteläosan osayleiskaava – Turun lentoaseman ympäristön osayleiskaava -luonnos
  3. Kunnanhallituksen päätöksen oheismateriaali (5.10.2020 § 182), näkymät jokilaaksosta pohjoiseen sekä etelään, ote Turun kaupunkiseudun maakuntakaavasta, ote Varsinais-Suomen luonnonarvojen ja -varojen vaihemaakuntakaavaehdotuksesta, Ruskon yleiskaava 1997, Ruskon eteläosan osayleiskaavan luonnos, Emätilan rantaviiva ja tieyhteys
  4. Ilmakuva alueesta
  5. Ajan tasalla oleva rakennuslupa- ja poikkeuslupatilannekartta
  6. Lupahakemus liitteineen (hakemus, asema, lainhuutotodistus, kunnan suorittama naapurien kuuleminen, kartta tieoikeudesta, kiinteistörekisteriote, karttaote alueesta)
  7. Ruskon rakennusjärjestys

Lisätietoja asiasta antaa rakennustarkastaja Niko Paloposki, 044 4333552, niko.paloposki@rusko.fi.

Päätös

Kunnanhallitus hyväksyi päätösehdotuksen. 

Esteellisyys

  • Antti Lähteenmäki

Muutoksenhaku

Seuraavista päätöksistä ei saa tehdä kuntalain 136 §:n mukaan oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta, koska päätös koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa.